LA SAGA DES DIX POUR CENT DE DéPENSES AGRICOLES AU GHANA : POURQUOI LES PARTS DE DéPENSES PUBLIQUES DéCLARéES SONT MOINS IMPORTANTES QU’IL N’Y PARAîT
En 2003, les pays africains ont signé le Programme détaillé pour le développement de l'agriculture africaine (PDDAA) et se sont fixé pour objectif d'investir 10 % de leurs budgets nationaux dans le secteur agricole afin d'atteindre un taux de croissance agricole de 6 % par an. Depuis lors, il est devenu évident que la question de savoir ce qui est considéré comme des dépenses agricoles est essentielle pour déterminer si les chiffres communiqués reflètent réellement des améliorations. Une analyse de l'expérience du Ghana montre qu'une approche incohérente peut conduire à des résultats trompeurs.
Deux récentes études de revue des dépenses publiques agricoles (agPER) -MOFA 2013 et 2017- suggèrent que le Ghana a été proche de la réalisation des engagements budgétaires du PDDAA et a même dépassé l'objectif pendant plusieurs années. Les estimations des dépenses agricoles en tant que part des dépenses totales issues des deux études vont de 6,7 % à 21,2 % en 2001-2011 et de 5,8 % à 7,5 % en 2012-2015, la moyenne sur 2001-2015 étant de 9,2 %. Toutefois, ces chiffres posent deux problèmes majeurs. Notre note d'information ReSAKSS explique pourquoi.
Premièrement, ils ne sont pas conformes à la note d'orientation officielle de l'Union africaine (UA-NEPAD 2015), qui définit l'agriculture comme les cultures, l'élevage, la sylviculture, la pêche et la chasse, et précise qu'il faut utiliser uniquement les dépenses du secteur public général. Les rapports incluent certaines dépenses non agricoles, comme celles relatives aux routes de desserte et autres infrastructures rurales. Cela ne semble pas correct, car les routes de desserte favorisent le développement socio-économique de communautés rurales entières et pas seulement du secteur agricole.
Deuxièmement, les rapports incluent les dépenses de Cocobod, une société publique dédiée à la gestion du sous-secteur du cacao, dans le but d'évaluer le soutien public total au secteur agricole. Cependant, ceci est également contraire à la note d'orientation officielle de l'UA car Cocobod s'engage dans des activités de production marchande entièrement financées par le sous-secteur du cacao, et il n'y a pas de transfert des contribuables à travers Cocobod vers l'ensemble du secteur agricole. Ainsi, les dépenses de Cocobod ne sont pas considérées comme des dépenses agricoles publiques (DAP). En outre, les dépenses totales du gouvernement (GTE) sont sous-estimées dans les rapports pendant plusieurs années.
Lorsque ces problèmes sont résolus (c'est-à-dire que les dépenses relatives aux routes de desserte et à la Cocobod sont exclues et que les dépenses totales de l'État sont ajustées), les estimations sont considérablement plus faibles. Les parts des dépenses agricoles vont de seulement 0,9 % à 6,7 % en 2001-2011 et de 1,3 % à 2,1 % en 2012-2015. La moyenne pour l'ensemble de la période est de 3,3%, soit un tiers des estimations déclarées par l'agPER, loin de l'objectif de 10% du PDDAA.
Il y a un autre problème dans la façon dont les dépenses de Cocobod sont traitées dans les calculs. Si nous les ajoutons à l'EGE au numérateur, ce qui n'est pas solide en théorie pour commencer, alors un estimateur non biaisé parallèle à la note d'orientation officielle de l'UA ajouterait les dépenses de toutes les entreprises publiques similaires à l'EGE au dénominateur. Mais ce n'est pas le cas. Actuellement, l'analyse de l'agPER compare des pommes et des oranges, car les rapports n'ajoutent que les dépenses de Cocobod à GAE mais pas celles de toutes les sociétés publiques similaires à GTE, ce qui génère des estimations trompeuses. Nous avons recalculé la part selon la formule proposée, en comparant effectivement des pommes à des pommes.
La principale difficulté de cette opération est qu'il existe plus de 90 entreprises publiques au Ghana et que, contrairement au secteur des administrations publiques, il est difficile d'obtenir des données sur leurs dépenses. En outre, il existe des divergences dans les données sur les dépenses de Cocobod obtenues de différentes sources - ici, nous ne rapportons que celles du rapport de l'auditeur général. Nous avons décidé d'utiliser les données des 14 plus grandes entreprises publiques (qui représentent plus de 90% des dépenses totales) pour l'analyse.
Les parts estimées révisées se situent dans une fourchette de 1,4 % à 7,6 % de 2001 à 2011 et de 3,7 % à 5,4 % en 2012-2015. La part moyenne sur la période 2001-2015 est d'environ 5,4 %. Par rapport aux estimations des études de l'agPER, ces estimations sont inférieures en moyenne de deux points de pourcentage, avec l'écart le plus important en 2010 de près de 15 points de pourcentage.
Cocobod étant une entreprise publique autonome qui s'engage dans des activités de production marchande, comme beaucoup d'autres au Ghana (par exemple, National Buffer Stock Company Limited, Bank of Ghana, Volta River Authority, Electricity Company of Ghana), ses processus de gestion financière et de détermination des dépenses sont différents de ceux des unités gouvernementales qui les possèdent ou les contrôlent. Par conséquent, l'analyse de la performance de ses dépenses doit être menée séparément afin que des efforts spécifiques puissent être identifiés et ciblés pour améliorer le développement des sous-secteurs cacaoyer et non cacaoyer, respectivement.
Sans séparer l'analyse de la performance des dépenses dans les deux sous-secteurs, les administrations publiques pour le sous-secteur non cacaoyer et Cocobod pour le sous-secteur cacaoyer, l'analyse présentée dans les études de l'agPER tend à masquer la faiblesse relative des dépenses publiques dans les sous-secteurs non cacaoyers, qui représentent l'essentiel du produit intérieur brut (PIB) agricole - environ 90% chaque année. En 2012-2015, par exemple, les EAG ne représentaient que 4,1 % du PIB agricole hors cacao, contre les 56 % dont bénéficie le sous-secteur du cacao en ce qui concerne les dépenses du Cocobod. De même, depuis 2013, la part des EAG dans les EGE est inférieure à 2 %, ce qui éloigne le Ghana de l'objectif de 10 % de dépenses agricoles publiques fixé par le PDDAA.
L'analyse des tendances à long terme, les problèmes et les implications pour stimuler la qualité de la quantité des dépenses, ainsi que la productivité et la croissance, sont abordés dans la note Tendances et composition des dépenses publiques pour l'agriculture au Ghana, 1960-2015.
Samuel Benin est directeur adjoint de division du bureau régional de l'IFPRI pour l'Afrique. Ernesto Tiburcio est analyste de recherche à la division Stratégie de développement et gouvernement de l'IFPRI.
