LE PARADOXE DE LA RéVOLUTION DE DéVOLUTION : PLUS DE RESPONSABILITé, MOINS DE DéPENSES SUR LES SERVICES AGRICOLES.
Le 28 juillet, les collectivités locales ont été mises à l'honneur lors des dialogues du pré-sommet des Nations Unies sur les systèmes alimentaires pour discuter de la manière de lutter contre l'insécurité alimentaire et la nutrition. Cela reflète la place de plus en plus importante qu'occupent les gouvernements locaux dans la vie civique du monde entier, résultat des processus de décentralisation qui se déroulent depuis le début des années 1990. La décentralisation implique le transfert de certaines fonctions administratives, de responsabilités fiscales et/ou d'autonomie politique aux gouvernements locaux. La dévolution est le type le plus ambitieux de réforme de la décentralisation, car elle implique le transfert de responsabilités clés à des autorités locales élues plutôt que nommées. De nombreux chercheurs y voient un moyen potentiel de renforcer la responsabilité envers les communautés locales, d'adapter les biens et services aux préférences des citoyens et d'atténuer les tensions ethniques ou religieuses concentrées géographiquement. Du Kenya au Pakistan, en passant par le Zimbabwe et le Népal, de nombreux pays ont modifié leur constitution ces dernières années afin de poursuivre la décentralisation.
Quels sont les impacts de ces réformes sur les services de vulgarisation agricole, qui sont essentiels pour soutenir l'agriculture et faciliter la transformation du système alimentaire ? Un article récent paru dans The European Journal of Development Research s'est penché sur cette question au Ghana, révélant un paradoxe important : si la dévolution a renforcé la responsabilité politique, elle a nui à la fourniture de services agricoles, en raison de la baisse des dépenses de vulgarisation pendant la période suivant la dévolution.
En 2009, le parlement ghanéen a adopté un instrument de gouvernement local qui a transféré la responsabilité de certaines fonctions, notamment la vulgarisation agricole, les travaux publics et la protection sociale, des ministères centraux aux assemblées métropolitaines, municipales et de district (MMDA) du pays. En 2012, la mise en œuvre du processus de dévolution a commencé avec un système de budgétisation composite : Les fonctions dévolues ont été intégrées aux budgets des MMDA et placées sous le contrôle des élus des MMDA plutôt que d'être affectées et allouées par le biais des ministères sectoriels. En outre, environ 33 000 personnes ont été transférées de la fonction publique du gouvernement central à un Secrétariat des services du gouvernement local nouvellement créé. À partir de ce moment, les directeurs de l'agriculture et leur personnel étaient responsables devant les MMDA plutôt que devant le ministère de l'Alimentation et de l'Agriculture.
L'analyse de l'article se concentre principalement sur la manière dont ces changements budgétaires et les modifications des lignes de rapport des fonctionnaires ont affecté les services de vulgarisation agricole. L'étude s'appuie sur une enquête originale menée auprès de 960 ménages, sur des entretiens structurés avec 80 des directeurs de l'agriculture des MMDA et sur des données budgétaires au niveau des districts pour la période 2012-2016.
L'une des principales conclusions : Les dépenses agricoles du gouvernement ont considérablement diminué après la dévolution, perdant du terrain au profit d'autres priorités plus saillantes sur le plan politique. Les dépenses agricoles médianes ont chuté de 36 % dans les 216 MMDA du Ghana au cours des cinq années qui ont suivi les réformes, alors que les dépenses médianes pour les travaux publics ont augmenté de 24 % au cours de la même période*.
Les directeurs de l'agriculture ont confirmé qu'ils ont reçu moins de ressources pour les services de vulgarisation après la dévolution qu'avant les réformes, 65% des directeurs affirmant qu'ils n'ont pas pu négocier pour obtenir des ressources suffisantes lors du processus de planification du budget composite. L'une des raisons les plus fréquemment invoquées est que les politiciens du MMDA qui votent les allocations budgétaires donnent la priorité aux investissements dans des projets physiques tels que les routes, les bâtiments scolaires et les centres de santé, au détriment de services moins visibles comme la vulgarisation agricole, qui concernent directement une plus petite partie de la cummunauté.
L'enquête auprès des ménages a largement confirmé cette tendance. En effet, parmi les agriculteurs et les non-agriculteurs, les investissements relevant du mandat de travaux publics ont été privilégiés par 36 % des ménages, contre seulement 2,3 % pour les services de vulgarisation agricole. De plus, 80 % des personnes interrogées ont indiqué qu'elles avaient voté lors des élections locales de 2015 et près de 90 % ont affirmé qu'elles voteraient contre leur représentant à l'assemblée s'il ne tenait pas ses promesses de campagne. Une majorité a également indiqué qu'ils contacteraient d'abord leur membre élu de l'assemblée plutôt que tout autre acteur face à des services défaillants dans leur communauté.
Collectivement, ces résultats suggèrent que les communautés locales apprécient le fait que la dévolution leur permette de demander des comptes aux membres de leur assemblée locale par le biais des élections. En d'autres termes, les priorités des citoyens ont reflété les modèles de budgétisation sectorielle et, comme la dévolution a renforcé la responsabilité du gouvernement local, les politiciens ont été motivés dans le processus de budgétisation à favoriser les biens et services que les citoyens souhaitent le plus. Cela a souvent désavantagé les services agricoles par rapport aux autres secteurs.
Une mise en garde s'impose : l'étude ne porte que sur une période limitée - cinq ans - après le processus de dévolution du Ghana. Néanmoins, elle confirme des résultats similaires tirés d'études menées au Pakistan, au Kenya et en Ouganda. En outre, elle offre quelques implications politiques utiles. Premièrement, les stratégies nationales de développement de l'agriculture et les objectifs de dépenses, tels que l'objectif de 10 % de dépenses pour l'agriculture dans le cadre du Plan détaillé de développement de l'agriculture africaine (PDDAA) de l'Union africaine, devraient tenir compte des processus parallèles de réforme du secteur public, tels que la dévolution, qui peuvent affecter la viabilité de la réalisation de ces objectifs sur le terrain. Deuxièmement, les faibles niveaux de recettes propres dans la plupart des MMDA du Ghana ont exacerbé les compromis en matière de dépenses sectorielles ; compte tenu notamment de la forte baisse des recettes infranationales dans le sillage de la COVID-19, cela souligne la nécessité de diversifier les sources de financement des collectivités locales pour que la déconcentration fonctionne efficacement.
En résumé, l'étude suggère que si la déconcentration présente des avantages, les déficits de financement des services de vulgarisation agricole qui en résultent constituent un obstacle potentiel aux efforts de transformation du système alimentaire. Les gouvernements élus au niveau local jouent un rôle important dans la réalisation des objectifs en matière d'agriculture et de système alimentaire - y compris ceux qui sont discutés à l'UNFSS - mais le succès de ces efforts nécessite un financement adéquat, qui dépend à son tour d'un mandat fort de leurs électeurs. La priorité politique apparemment faible que les électeurs locaux accordent aux services de vulgarisation pourrait poser de sérieux problèmes à l'avenir.
Danielle Resnick est Chercheur senior au sein de la division Stratégie de développement et gouvernance de l'IFPRI et dirige le thème de la gouvernance de l'IFPRI ; elle dirige également le groupe de recherche sur l'économie politique et les processus politiques dans le cadre du programme de recherche du CGIAR sur les politiques, les institutions et les marchés (PIM), programme phare 2 : Facteurs économiques affectant la croissance agricole et la transformation rurale, dirigé par l'IFPRI. Cet article est également publié sur le blog du PIM.
Ce travail a été soutenu par l'Agence américaine pour le développement international (USAID) par le biais du programme de soutien stratégique de l'IFPRI au Ghana et du projet de sécurité alimentaire Feed the Future Innovation Lab, ainsi que par le programme de recherche du CGIAR sur les politiques, les institutions et les marchés (PIM) dirigé par l'IFPRI.
*Au moment du travail de terrain, le Ghana comptait 216 MMDA. Depuis, ce nombre est passé à 254.
